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제 목	[성명서] 과제만 남긴“서울시 공영장례 조례” 통과, 이제는 제대로 된 서울시 공영장례 조례 ‘시행규칙’ 제정을 촉구한다.
날 짜	2018년 3월 7일(수) / 총 7매(첨부자료 포함)

성명서

과제만 남긴“서울시 공영장례 조례” 통과,

이제는 제대로 된 서울시 공영장례 조례 ‘시행규칙’ 제정을 촉구한다.

서울특별시의회 보건복지위원회 박양숙 위원장이 2017년 11월 9일 자로 대표 발의한 ｢서울특별시 공영장례 조례안｣이 지난 2월 23일 상임위원회에서 수정·가결 처리된 후, 3월 7일 서울시의회 제278회 임시회에서 통과되었다. 그동안 기초단체에서 공영장례 조례를 제정하기는 했지만, 광역지방자치단체에서 사회보장적 차원의 공영장례 조례를 제정한 것은 이번이 처음이다. 이로써 서울시에서 발생하는 무연고사망자 및 연고자가 있어도 장례를 치를 능력이 없는 기초생활수급자와 같은 분들의 존엄한 삶의 마무리를 지원할 수 있는 법적·제도적 근거가 마련되었다.

하지만 이 조례를 통해 가난한 서울시민들이 실제 “존엄성을 유지”하고 “사회복지의 가치를 실현” 하기를 기대하는 것은 무리다. 물론, 그동안 시민사회단체들이 지속해서 요구했던 ‘모든 기초생활보장수급자들을 지원대상으로 포함, 장의차량(운구차) 등 필수 현물의 지원, 실효성 없는 보건복지부 ‘노인돌봄대상자인 독거노인 장례서비스 집행기준’ 삭제 등’이 수정안에 반영된 것은 사실이다. 그러나 조례의 핵심이라 할 ‘지원대상’은 시행규칙으로 과도하게 위임되고, 지원내용은 임의조항으로 강제성이 없어 여전히 빈틈과 한계를 그대로 내포하고 있기 때문이다.

첫째, 공영장례 조례 제정 전 과정은 협치의 실종이었다. 지난 2017년 11월 9일 최초 공영장례 조례 발의에서부터 2018년 2월 23일 상임위원회 수정·가결 처리까지 제대로 된 협치는 찾아보기 어려웠다. 최초 조례안을 발의하는 11월 이전에 시민들과 조례에 관해 토론할 공론의 장이 마련되지 않았다. 12월 개선사항 의견제시 후 이에 대한 어떠한 토론도, 논의도 없었다. 이후 진행 상황을 파악하려 했지만 충분한 협치·숙의 과정도 없이 상임위원회 상정되는 날 갑자기 찬반 공청회를 일방적으로 제안하고, 수정안을 제시하면서 수정안을 수용하지 않으면 이번 회기에는 공영장례 조례는 상정하지 않겠다는 협치에 반하는 일방통행 방식으로 일관했다.

둘째, 수정·처리된 조례의 가장 큰 한계는 구체적인 지원 대상자를 ‘시행규칙’으로 위임한 부분이다. 수정안 제6조제3호는 지원 대상자를 “장제급여를 받는 수급자 및 차상위 계층으로서 시행규칙으로 정하는 사망자”로 규정하고 있다. 시민사회단체의 요구에 따라 기초생활수급자와 차상위 계층이 포함되기는 했지만, 이는 요구했던 보편적 사회보장이라고 보기 어렵다. 시행규칙에서 정하는 사망자만이 지원 대상이 되기 때문이다.

애초 서울시의회에서 주장했던 바와 같이 기초생활수급자를 포함하지 못하는 이유가 예산 문제라면 기초생활수급자 또는 차상위 계층 누구나 그 대상이 될 수 있도록 규정하고 지원내용에 대한 경과규정을 두는 방식이 더 타당했을 것이다. 이렇게 지원 대상을 ‘시행규칙’으로 위임하는 조례가 통과되면서 논의 대상이 서울시 의회에서 서울시로 변경된 결과만을 초래했을 뿐이다. 서울시의회는 보도자료를 통해 위임조항이 “실태조사를 통하여 서울시장이 실효적으로 지원 대상을 정할 수 있도록 명시했다.”고 홍보하지만, 오히려 시행규칙 위임으로 인해 지원 대상이 제한되어 공영장례 조례의 제정 취지와 실효성이 약화할 수 있어 우려스럽다.

셋째, 지원내용 모두 임의조항인 “할 수 있다.”로 규정돼 있어 구속력이 없다. 저소득층 장례지원에 장의차량(운구차) 지원조항은 시민사회단체의 요구를 반영한 것이라고는 하지만 임의조항의 한계는 너무도 명확하다. 시민사회단체는 장례에 있어 필수적이라고 할 수 있는 빈소와 장의차량 지원을 명시적으로 규정할 것을 요구했다. 즉, 이 조례에 따른 지원 대상자라면 누구나 최소한 가족과 이별할 수 있는 24시간 범위 내의 무료 빈소사용과 2016년까지 운영되었던 서울적십자 장의차량 지원을 먼저 요구했다. 하지만 결과는 여전히 임의조항이었다. 서울시 의회는 이 조항에 대해서도 역시 보도자료를 통해 “빈소와 운구차 제공 서비스를 반영할 수 있는 정책적 통로를 만들어냈다.”고 홍보하지만, 과연 이 정책적 통로가 얼마나 구체적으로 작동할지 또한 의문이다.

특히, 지원수준은 시장이 정하는 것으로 되어 있기 때문에 최초 보건복지부 ‘노인돌봄대상자인 독거노인 장례서비스 집행기준’의 적용보다는 개선되었다고 할 수 있지만, 지원수준에 대한 사회적 논의가 과제로 남게 되었다.

우여곡절 끝에 공영장례 조례가 통과됐다. 그리고 6개월 후에 시행예정이다. 공영장례 조례가 수정·처리되었다고 환영하기에는 너무 이르다. 여전히 과제만 남긴 채 시행규칙으로 위임되고, 지원내용을 임의조항으로 규정하고 있기 때문이다. 이제는 서울시에 강력하게 촉구한다. 허울뿐인 공영장례 조례가 되지 않도록 제대로 된 서울시 공영장례 조례 ‘시행규칙’과 기준을 마련해야 한다. 그리고 이러한 제도마련 과정에서 투명하게 공론의 장을 통한 논의와 협치의 방식으로 소통하기를 또한 강력하게 촉구한다.

※ 붙임: ｢서울특별시 공영장례 조례안｣ 수정대비표 1부.  끝.

[붙임] ｢서울특별시 공영장례 조례안｣ 수정대비표

서울특별시 공영장례 조례안 수정안 비교표

제 정 안	수 정 안
제1조(목적) 이 조례는 가족해체와 빈곤 등으로 장례를 치를 수 없는 무연고자 및 저소득층에 대한 장례지원과 이들이 빈소를 마련하는 등 안정적으로 장례를 치를 수 있도록 필요한 사항을 규정함으로써 고인의 존엄성을 유지하고 상부상조의 공동체의식과 “요람에서부터 무덤까지”라는 사회복지의 가치를 실현하는 것을 목적으로 한다	제1조(목적) < 좌 동 >
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “공영장례”란 제6조에서 정하는 공영장례 지원대상자가 사망하는 경우 다른 법률에 의하여 지원받는 장례비를 포함하여 서울특별시(이하 “시”라 한다)가 제8조에서 정한 지원으로 유가족 또는 시에서 위탁받은 민간기관 등이 빈소를 마련하고 고인예식 등을 포함한 장례절차를 원활하게 진행할 수 있도록 지원하는 공공장례를 말한다. 2. “연고자”란 「장사 등에 관한 법률」제2조제16호에 따른 연고자를 말한다. 3. “저소득층”이란 「국민기초생활보장법」, 「긴급복지지원법」및「서울특별시 저소득주민의 생활안정 지원에 관한 조례」에 따라 장제급여를 받는 수급자 및 차상위 계층을 말한다.	제2조(정의) < 삭 제 > “공영장례”란 제6조에서 정하는 공영장례 지원대상자가 사망하는 경우 다른 법률에 의하여 지원받는 장례비를 포함하여 서울특별시(이하 “시”라 한다)가 제8조에서 정한 지원으로 연고자 등이 빈소를 마련하고 고인예식 등을 포함한 장례절차를 원활하게 진행할 수 있도록 지원하는 공공장례를 말한다. 2. <좌동> 3. <좌동>
제3조(시장 등의 책무)① 서울특별시장(이하 “시장”이라 한다)은 공영장례에 필요한 행정적·재정적 기반을 조성하기 위하여 노력하여야 한다. ② 시장은 무연고자 등 취약계층에 대한 공영장례를 보장하기 위하여 기본계획 및 시행계획을 수립하는 등 관련 정책과 제도를 정비하여 이를 추진하여야 한다. ③ 시장은 공영장례 시책의 효율적인 추진을 위하여 민간기관 또는 비영리단체 등과의 협력체계를 구축하기 위하여 노력하여야 한다..	제3조(시장 등의 책무) < 좌 동 >
제4조(기본계획의 수립) ① 시장은 무연고자 등 취약계층에 대한 공영 장례 지원을 보장하기 위한 기본계획(이하 "기본계획"이라 한다.)을 3년마다 수립하여야 한다. ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항을 포함한다. 1. 공영장례 보장의 기본방향 및 추진계획 2. 분야별 핵심 정책과제 및 추진목표 3. 「장사 등에 관한 법률」제28조의2에 따른 공설장례식장의 확충 방안 4. 공영장례 지원대상자가 장례의식을 진행할 수 있는 공설장례식장 예비용 빈소 및 사설장례식장 빈소 확보 방안 5. 기본계획의 실행을 위한 재원조달 방안 6. 공영장례지원 위한 협력체계 구축 방안 7. 그 밖에 공영장례를 위해 필요한 사항 등 ③ 시장은 정책의 주요 계획을 수립·변경 할 때는 제2항의 각 호 내용이 반영될 수 있도록 노력하여야 한다.	제4조(기본계획의 수립) ① 시장은 무연고자 등 취약계층에 대한 공영 장례 지원을 보장하기 위한 기본계획(이하 "기본계획"이라 한다.)을 5년마다 수립하며,「장사 등에 관한 법률」 제5조에 따른 서울시 장사시설 수급계획에 포함하여 수립할 수 있다. ② ~ ③ < 좌 동 >
제5조(시행계획의 수립)시장은 제4조 기본계획을 바탕으로 매년 공영장례 보장 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다.)을 수립·시행하여야 한다.	제5조(시행계획의 수립) < 좌 동 >
제6조(지원대상) 시장은 무연고 및 저소득층 사망자로서 사망시 시에 주민등록을 둔 사망자로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 장례를 지원할 수 있다. 1. 「장사 등에 관한 법률」 제12조제1항의 무연고 시신 2. 연고자가 미성년자, 장애인 또는 75세 이상 어르신으로 장례처리 능력이 없는 경우 3. 그 밖에 시장이 공영장례지원이 필요하다고 인정되는 경우 따로 정할 수 있다	제6조(지원대상자) 시장은 사망시 시에 주민등록을 둔 자로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 장례를 지원할 수 있다. 1.「장사 등에 관한 법률」 제12조제1항의 무연고 사망자 2.「국민기초생활보장법」, 「긴급복지지원법」및「서울특별시 저소득주민의 생활안정 지원에 관한 조례」에 따라 장제급여를 받는 수급자 및 차상위 계층으로서 시행규칙으로 정하는 사망자 3. 「서울특별시 고독사 예방 및 사회적 고립가구 안전망 확충을 위한 조례」 제2조제2호에 따른 고독사로서 구청장·동장·마을공동체에서 장례를 치르는 경우 4. 제1호~제3호에 해당하지 않으나 시장 또는 구청장이 장례지원이 필요 하다고 인정되는 경우
제7조(지원방법) ① 공영장례지원은 예산의 범위에서 현물지원을 원칙으로 하되, 부득이한 사정으로 인하여 현물지원이 곤란한 경우에는 현금으로 지원할 수 있다. ② 시장은 화장문화 장려를 위하여 매장에 따른 비용은 지원하지 않는다.	제7조(지원방법) < 좌 동 >
제8조(지원내용) ➀ 장례지원은 장례절차의 전부 또는 일부에 대하여 인력, 물품, 장소 및 서비스를 지원할 수 있다. ② 공설장례식장 및 자치구가 지정한 민간 장례식장에서 제1항에 따른 장례를 지원하는 경우 이에 대한 행정적, 재정적 비용을 지원할 수 있다. ③ 시장은 제1항과 제2항에 따른 장례지원을 노인돌봄대상자인 독거노인의 장례서비스 집행기준 범위내에서 정할 수 있다.	제8조(지원내용) ➀ 장례지원은 장례절차의 전부 또는 일부에 대하여 인력, 물품, 장소, 차량 또는 서비스를 지원할 수 있다. ② 시장 및 구청장이 지정한 장례식장에서 제1항에 따른 장례를 지원하는 경우 이에 대한 행정적, 재정적 비용을 지원할 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 대한 지원수준은 시장이 정한다.
제9조(지원신청 및 지원결정 등) ① 공영장례지원을 받고자 하는 연고자 또는 장제급여수급자는 서면으로 시장에게 신청하여야 한다. ② 시장은 제1항에 따라 공영장례지원 신청을 접수한 경우, 담당공무원으로 하여금 신청내용을 확인하게 하고 공영장례지원 여부를 결정하여야 한다. ③ 시장은 제2항에 따라 공영장례지원 여부가 결정된 경우 지체 없이 신청인에게 해당 사실을 통보하여야 한다. ④ 시장은 제7조제1항에 의해 현금지원이 결정되면 제1항에 따른 신청인 또는 제10조제2항의 민간 기관 및 비영리법인, 비영리단체를 지정하여 지급할 수 있다.	제9조(지원신청 및 지원결정 등) ① 제6조 제1호 및 제2호의 지원대상자는 구청장이 선정한 사망자로 결정한다. ② 제6조 제3호 및 제4호의 지원대상자는 「장사 등에 관한 법률」 제2조 제16호의 연고자 등의 신청을 받아 장례계획을 확인 조사한 후 시장 또는 구청장이 결정한다. ③ < 삭 제 > ④ < 삭 제 >
제10조(권한의 위임·위탁) ① 시장은 공영장례지원 업무의 일부를 규칙으로 정하는 바에 따라 구청장에게 위임할 수 있다. ② 시장은 이 조례에서 정하는 사무의 일부 또는 전부를 비영리 장례지원을 고유목적사업으로 하는 민간기관 및 비영리 법인, 비영리 단체에 위탁할 수 있다.	제10조(권한의 위임·위탁) < 좌 동 >
제11조(재정지원) 시장은 제10조에 따라 시장의 사무를 위임·위탁할 경우 그 소요비용을 지원하여야 한다.	제11조(재정지원) < 좌 동 >
제12조(지원결과 관리) ① 시장은 제9조에 따라 지원금을 수령한 자가 지원금을 공영장례지원의 목적에 맞게 사용하였는지 여부를 조사할 수 있다. ② 시장은 제10조에 따라 위임 또는 위탁한 경우 공영장례지원 내용이 사실대로 지원되었는지의 여부를 조사할 수 있다.	제12조(지원결과 관리) ① 시장 또는 구청장은 제9조에 따라 지원금을 수령한 자가 지원금을 공영장례지원의 목적에 맞게 사용하였는지 여부를 조사할 수 있다. ② 시장 또는 구청장은 제10조에 따라 위임 또는 위탁한 경우 공영장례지원 내용이 사실대로 지원되었는지의 여부를 조사할 수 있다.
제13조(비용환수) 시장은 제12조의 조사결과 제9조에 따른 신청인 또는 제10조에 따른 위임·위탁기관이 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 경우 공영장례지원에 소요된 비용의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다.	제13조(비용환수) 시장 또는 구청장은 제12조의 조사결과 제9조에 따른 연고자 및 신청인 또는 제10조에 따른 위임·위탁기관이 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 경우 공영장례지원에 소요된 비용의 전부 또는 일부를 반환하게 할 수 있다.
제14조(시행규칙) 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다.	제14조(시행규칙) < 좌 동 >
부 칙 이 조례는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.	부 칙 < 좌 동 >