아래  논문은 지난 8월 25일 국회 입법조사처 대회의실에서 '(사)전국공원묘원협회'와 '(사)한국장례업협회' 주최로 개최된 「한국장례문화 발전을 위한 국회세미나」에서 발표한 유재승 회장의 주제발표 논문이다. 한국의 묘지정책에 일정영향을 지닌 단체장의 지론으로서 업계에 소개함이 마땅하다고 사료되어 소개하는 바이다 < 편집자- 주>

           ●사설법인 묘지 현장실태와 분묘정비 등을 통한 개선방안●

                   ▶(사) 전국공원묘지협회 회장  인류학 박사 / 유 재 승◀

역사적으로 보면 삼국시대에는 토장과 화장이 공존했고, 통일신라시대에는 불교의 영향으로 화장이 성행했으며, 고려시대에는 화장과 매장이, 그리고 조선시대에 이르러 유교문화로 인해 화장을 금지시키고 매장을 제도화한 관습이 오늘날에 이르고 있다. 일제시대에는 일본이 1912년 조선총독부령 제123호 「묘지, 화장장, 매장 및 화장 취체규칙」을 제정 공포했고, 1961년 12월 5일에는 법률 제799호로 대한민국 정부 수립 이후 최초로 「매장 등 및 묘지 등에 관한 법률」이 제정되어 시행되었다. 그 이후 매장묘지는 가장 일반적인 장사시설이었으며, 당초에는 매장이 개인·가족·종중·문중 묘지로 각각 분산되는 형태를 보여 왔다. 그러나 국토의 효율적 이용과 불법묘지 확산을 방지하기 위해 우리나라에서는 1966년에 국내에서는 처음으로 경기도 지역에 ‘공원묘지’가 설립 허가를 받기 시작하여 2003년까지 종교단체법인 묘지를 제외하고 국민을 대상으로 하여 불특정 다수인에게 매장묘지를 사용할 수 있도록 한 사설법인묘지는 경기도 지역의 36개 공원묘지를 비롯하여 서울특별시와 제주특별자치도를 제외하고 전국에 105개소의 공원묘지가 소재하고 있다.

따라서 전국의 매장묘지 중에서 공공부문의 국립묘지와 공설묘지를 제외하고 민간부문에서는 사설법인 묘지가 지역적으로나 규모면에서 “국토의 효율적인 이용”이라는 관점으로 볼 때 정부시책인 묘지집단화와 공원화에 선도적인 위치에서 기능을 수행해 왔다고 볼 수 있다. 그러나 1981년 3월 16일 법률 제3389호로 개정된 「매장 및 묘지 등에 관한 법률」에 따라 납골묘지제도가 도입됨에 따라 정부의 장사정책에 큰 변화가 있었고, 이어서 2000년 1월 12일에는 법률 제6158호로 종전의 「매장 및 묘지 등에 관한 법률」이 전문 개정되어, 이른바 시한부매장제도가 도입되는 「장사 등에 관한 법률」이 공포되었다.사설법인 묘지는 이러한 장사정책 및 환경변화에 따라 실제적으로 현장에서 직면하게 되는 문제점으로서

첫째로, ‘시한부매장제도’ 1차 15년 연장 관련 행정적 지원방안,
둘째로, ‘국토자원의 효율적 이용’을 위한 무연분묘 정비방안,
셋째로, 자연장 이용 확장을 위한 행정절차 간소화방안,
넷째로, 묘지 리사이클링(RECYCLING)을 통한 활성화방안

등에 대하여 요약 정리하고자 한다.

1. ‘시한부 매장제도’ 1차 15년 연장 관련 행정적 지원방안

「장사 등에 관한 법률」 제19조(분묘의 설치기간)에 따르면, 매장묘지의 설치기간은 2001년 1월 13일 이후 설치된 분묘는 15년으로 하고 연장은 15년씩 3회에 한정함으로써 최장 60년까지만 인정하고 있으며, 동법 제 20조(설치기간이 종료된 분묘의 처리)에 의하면 연고자는 설치기간 종료 후 1년 이내에 매장유골을 화장 또는 봉안하도록 규정하고 있다. 이 경우에 연고자가 위의 의무를 이행하지 않으면 공설·사설묘지 설치자는 연고자에게 알리거나 공고해야 하며, 동법 시행령을 준수하도록 되어 있다. 「장사 등에 관한 법률」 규정을 그대로 이행할 경우 1차 15년 연장신청 여부를 확인하기 위해 연고자의 소재지로 통지문을 발송한다면 기간이 15년이 도래하기 1년 전부터 확인을 위한 사전준비와 우편을 통한 절차를 취해야만 한다. 그러나 대부분의 경우는 상당한 시간이 지났기 때문에 연고자의 주소지 이동은 물론 연고자의 사망 등의 문제발생으로 인해 법률적 문제도 동반될 수 있다.

따라서 사설법인 묘지뿐만 아니라 공설묘지의 경우도 이러한 사안이 충분히 발생할 수 있으며, 안장되어 있는 고인을 위해 연고자의 뜻을 알 수 있도록 시한부매장제도의 도입 취지를 충분히 숙지하여 정중하게 의사가 전달될 수 있어야만 한다. 그러나 현행 「개인정보보호법」은 각종 사회적 범죄사건 등을 예방하기 위해 신상을 보호하게 되어 있으므로 시한부매장연장 여부 확인을 위한 주소지 파악이 사설법인 묘지의 능력으로써는 사실상 불가능하다고 볼 수 있다. 일반적으로 예를 들면 자동차 종합검사 등의 경우 검사유효기간 내에 현 주소지로 사전통보가 오는 것을 볼 수 있는데, 하물며 대한민국 국민의 한 사람으로 한 시대를 살고 간 고인의 안치된 시신에 대해 주소지 이동 또는 사망 등으로 인한 실제 연고자에게 통보될 수 있도록 하는 것은 행정기관이 해야 할 책무라고 볼 수 있다. 따라서 공공부문인 공설묘지는 물론이지만 사설법인의 경우 행정기관에 1차 시한부 매장 15년 연장 관련 통지문 발송을 위한 주소지 파악을 정식으로 문서로 요청할 경우 보건복지부는 관계 부처와 지방자치단체와도 협의하여 행정적 지원이 이루어질 수 있는 방안이 강구되어야만 할 것이다.

2. ‘국토자원의 효율적 이용’을 위한 무연분묘 정비방안

사설법인 묘지는 허가를 취득할 때에 민법상 비영리 재단법인으로 되어 기본재산을 출연하고 정관에 따라 묘지 사용료와 관리비를 운영 재정의 기반으로 하도록 되어 있다. 따라서 연고자가 없거나 관리비를 장기간 납부하지 못한 경우는 사설법인묘지가 운영의 어려움으로 인해 묘지가 슬럼화되는 것을 피할 수 없는 현실이다.「장사 등에 관한 법률」 제11조(묘지의 일제조사)는 지자체장이 무연분묘 정리 등을 위해 일정한 기간 및 구역을 정해 분묘 일제조사를 할 수 있도록 하고 있으며, 이에는 많은 예산이 투입될 수밖에 없다. 그러나 사설법인 묘지는 재정적 큰 부담 없이 비치된 묘적부와 관리비 납부 및 연고자 현황을 파악하면 무연분묘 실태가 나타날 수 있으므로 무연분묘 정비는 큰 어려움이 없다. 현재 「장사 등에 관한 법률 시행령」 제24조(설치기간이 지난 분묘 또는 무연분묘의 봉안)에서는 봉안기간을 10년으로 규정하고 있고, 시한부매장제도 적용기간도 15년 단위로 되어 있다.  만약에 묘지관리비를 10년간 체납한 경우, 사설법인 묘지 운영자는 봉안기간을 포함하여 20년을 관리해야 한다는 계산이 나오게 된다. 이는 2001년 1월 12일 이전에 조성된 분묘의 경우에는 시한부매장제도가 적용되지 않을 뿐 아니라 해당 시·군의 장사업무 관련 공무원들이 사설법인 묘지 장기체납 분묘에 대하여 개장허가 등에 있어 거의 무관심하거나 보건복지부와 시·도에서도 문제의식을 가지고 대책을 마련하고 있지 않기 때문이다.

현실적으로 10년간 사설법인 묘지의 관리비를 체납했을 때 개장허가를 해주고 10년간 봉안하고 있는 묘지에 연고자가 차후에 나타났다고 해도 20년 동안 보존하고 있으므로 연고자가 해당 시·군에 이의를 제기하거나 문제를 제기할 수 없다. 그러므로 사설법인 묘지의 관리비 장기체납 분묘는 반드시 정비될 수 있도록 해당 시·군에서 행정적 지원책이 마련되어야만 한다.「장사 등에 관한 법률」 제26조(장사시설의 폐지 등)에서는 장사시설을 허가받은 자가 관할 시장 등에게 장사시설 폐지신고를 할 수 있게 되어 있는데, 현재와 같이 재단법인인 사설법인 묘지가 관리비 체납분묘의 급증으로 인해 운영상 어려워서 장사시설 폐지신고를 할 경우 지방자치단체로서도 큰 부담을 가질 수밖에 없는 것이 현실이다. 더구나 종전법률인 「매장 및 묘지 등에 관한 법률」 제1조(목적), 현행 법률인 「장사 등에 관한 법률」 제1조(목적)에서도 공통적으로 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하는 목적사항을 명시하고 있으므로, 사설법인 묘지의 관리비체납 분묘의 무연분묘 정비는 현시점에서 가장 시급한 개선방안임을 지적하면서 행정적인 지원책이 조속히 이루어져야만 한다.

3. 자연장 이용확장을 위한 행정절차 간소화 방안

2007. 5. 25 법률 제8489호로 개정된 「장사 등에 관한 법률」 제2조(정의) 3항에서는 처음으로 ‘자연장’을 화장한 유골의 골분을 수목, 화초, 잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것이라고 정의하였다.
사설법인 묘지는 당초 허가를 취득할 시 집단묘지 지역으로 지정되었기 때문에 정부의 정책이 현시점에서 자연장을 적극 권장하는 방향으로 가고 있다면 당연히 사설법인묘지의 자연장 이용확장이 이루어질 수 있도록 행정절차 등이 간소화되는 것이 바람직하다. 자연장 이용을 국민들에게 권장하기 위해 묘지지역이 아니더라도 「장사 등에 관한 법률」 제16조(자연장지의 조성 등)에서는 개인·가족 자연장지는 면적이 100㎡ 미만이면 1구의 유골을 자연장 하게 하고, 그 절차도 신고사항으로 면적, 표지, 조성, 관리인에 관한 사항으로 단순화하고 있으며, 종중·문중의 경우도 1개소에 한해 면적 2,000㎡ 이하로 이 역시 면적, 표지, 조성, 관리인에 관한 사항만 신고하게 되어 있다. 그러나 사설법인 묘지의 경우는 면적이 100㎡ 미만, 2,000㎡ 미만으로 매장묘지 지역에 자연장을 한다 해도 허가사항으로 보아 행정절차를 개인·가족·종중·문중과 같이 간편하게 처리해 주지 못하고 있으므로 이는 입법 취지와 자연장 이용확장을 위한 행정의 목표에 명백하게 배치되고 있다. 따라서 동일면적으로 사설법인 묘지가 자연장 설치신고를 하면 행정절차가 간소화될 수 있도록 조치되어야만 한다.

「장사 등에 관한 법률」 제20조(법인 등 자연장지의 허가 및 변경허가)는 새롭게 사설법인을 설립하여 자연장지를 설치하는 경우를 말하며, 현재의 사설법인이 묘지 허가구역 내 또는 법인이 기본재산으로 출연한 토지가 묘지허가구역과 인접되어 있는 경우 자연장지를 신청한다면 불필요한 행정절차가 간소화되어야 하는 것이 자연장 이용확장을 권장하는 정부의 시책에 합당한 것으로 사료된다. 그러므로 신설 사설법인이 아닐 경우, 이미 매장묘지지역으로 지정된 토지에 자연장지를 조성할 경우 자연장지임에도 불구하고 토질조사서, 관련자격증 소지자가 작성한 평균경사도조사서, 자금조달계획서 및 재해대책관리운영계획서 등을 신청구비서류로 열거하는 것은 기존 사설법인 묘지로서, 특히 자연장지의 성격 등을 감안할 때 행정절차가 간소화되어야 할 것으로 본다.

4. 묘지 리사이클링(RECYCLING)을 통한 활성화 방안

현재 우리나라의 사설법인 묘지는 당초부터 매장 집단묘지로부터 시작된 장사시설이다.
그 이후 1981년 납골묘 제도가 도입이 되고, 2007년 자연장 제도가 시작되면서 모두가 시신을 화장하여 봉안 또는 분해가 가능하도록 땅에 묻는 장법으로 바꾸어 왔다. 따라서 사설법인 묘지도 이러한 추세에 맞추어 묘지 리사이클링(RECYCLING)을 통해 사설법인 묘지가 장사시설로서 기능을 활성화할 필요가 있다. 사실 화장은 사람이 사후에 자존감과 개별성을 유지해 주는 DNA가 완전히 파괴되는 것이므로 상대적으로 보면 다소의 역기능적인 면도 있다. 그러나 매장 집단묘지로서의 사설법인 묘지는 꼭 화장을 하지 않더라도 일정기간이 지나 탈골된 유해를 적정한 곳에 보관 관리하고 묘지는 일정기간 재정비하여 매장묘지 또는 자연장지 등으로 다시 활용할 수 있는 장점이 있다. 독일에서는 장사시설, 행정관리를 국가가 담당하므로 묘지 리사이클링(RECYCLING) 제도운용에 있어서는 당연히 세계적으로 돋보이는 장점을 가지고 있다. 우리나라의 경우, 독일과는 관리주체와 장법에 차이가 있지만 사설법인 묘지의 여건을 감안할 때 독일 등 유럽 선진제국의 장사제도와 문화를 살펴서 장점을 수용하고 우리들이 개선할 점을 단계적으로 고쳐 나가야 할 필요성이 있다. 사설법인 묘지 중에는 경영에 있어 한계에 와 있는 법인도 상당수에 이르고 있고, 또 이러한 문제를 정부나 지자체 또는 외부에서 문제를 해결해 줄 주체는 없다고 보아야 한다.
따라서 묘지 리사이클링(RECYCLING)의 문제는 우리 모두에게는 생존이 걸려 있는 가장 현실적인 활성화방안으로 대두되고 있다. 현장에서는 분묘이장을 하게 될 때 대부분 화장을 먼저 생각하게 되는데, 매장묘지가 대부분인 사설법인 묘지에서는 화장을 하지 않고 유해를 DNA가 보존된 채 과학적으로 용기에 보관하는 방법도 실제적으로 가능하다.

이러한 장점은 매장묘지를 관리해 온 사설법인 묘지의 여건에서는 묘지 리사이클링(RECYCLING)을 통해 사설법인 묘지를 활성화하는 데 큰 기여가 될 수 있다고 본다. 그러므로 사설법인 묘지를 관리해 오고 있는 주체들이 관심을 지속적으로 가질 필요가 있고 또 상호협력이 절실히 요구되는 방안이기도 하다. 사단법인 전국공원묘원협회는 1984년 10월 16일 보건복지부로부터 「장사 등에 관한 법률」에서 정한 장사시설의 설치·관리 등과 장사사업을 원활하게 추진하고 회원 상호간의 친목을 도모하기 위한 목적으로 설립허가를 받았으며, 장사사업에 관한 조사, 연구, 계몽 및 홍보, 자료 수집 및 간행물발간, 장사시설 종사자의 교육훈련, 국제교류, 복리증진, 회원 상호간 친목도모, 장사제도에 관한 정책건의, 협회목적달성을 위한 수익사업 및 필요한사업 등을 주요 사업내용으로 하고 있다. 따라서 사설법인 묘지는 당초 설립취지와 묘지집단화·공원화의 역할수행을 감당하기 위해 경영합리화와 고객관리 및 정부정책에 부응하는 부단한 노력을 함께해 나가는 협력체제가 구축되어야만 한다.

또한 매장묘지로서의 순기능을 담당함은 물론 장사문화의 변화에 적절하게 대응할 수 있는 준비를 해 나가야 하며 타에 의존하기보다는 스스로 자구책을 강구해 나가야 한다. 이를 위해서는 실체적으로 사설법인 묘지 상호간의 정보교류와 지역사회와의 유대를 강화하고 선진 해외사례와 변모를 탐방함은 물론 사설법인 묘지가 국가와 국민들에게 기여한 순기능적 역할에 대하여 자부심을 가지면서도 운영과 고객관리 등에서 개선해야 할 문제는 스스로 인지하여 대책을 세워 나가야 한다. 특히 장사정책은 정부와 지자체는 물론 국민정서와도 관련이 있으므로 관계 공무원과의 지속적인 업무소통과 불합리한 문제에 대한 점진적인 개선책이 상호간의 신뢰 속에 마련되고 적용될 수 있어야만 한다. 이를 위해 사단법인 전국공원묘원협회의 활동이 더 한층 적극적으로 전개되어야만 하고, 특별히 전국 96개 사설법인 묘지가 현실적으로 당면하고 있는 문제에 대하여 시한부매장제도와 관련 행정적 지원, 사설법인 묘지 무연분묘 정비, 자연장 이용확장을 위한 행정절차 간소화, 묘지 리사이클링을 통한 활성화방안 등이 개선책이 될 수 있기 위해 최선의 노력을 경주하면서 앞으로 우리나라 장사정책이 더한층 미래지향적으로 비전을 가지고 수행되므로 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 기여할 수 있게 되기를 기대해 본다.