●지난 6월 26일 희망제작소 모울회관에서 개최된‘장사법’토론회는 이례적으로 학술단체인 한국입법학회(회장 이성환 국민대 교수)와 연구기관인 경기개발연구원(원장 좌승희), 시민단체인 희망제작소가 공동으로 개최했다. 특히‘정부입법자문위원장’과 입법학 교수, 전문가가 대거 참가하여 진지한 토론을 전개함으로써 특별한 의미를 갖게 하고 있다. 이날 토론회는 전기성(한양대 행정자치대학원) 교수가 주제발표를, 토론에는 보건복지가족부 노인정책과장(이상인), 경기도 복지과장(박춘배), 안우환(을지대학교 교수)와 이희연(경기개발연구원 박사)가 참여했다.(편집자 주) 원지동 추모공원 성공하려면 소파 방정환선생의 묘부터 이전시켜보라 ● 토론회를 3자 공동주최로 하게 된 특별한 의미가 있습니까? ○ 그날 참석한 분들 중에는 30년 이상을 입법학연구와 입법실무에 종사한 분들이 여러분 참석했다. 국가의 제1기능은 국민이 이해하기 쉽고, 정당한 내용으로 된 법규를 충분히, 제 때에 공급하는 것이다. 지금 대표적인 혐오시설로 인식되는 추모시설 설치와 관련된 ‘장사법’에 어떤 문제점이 있으며 개선방법은 무엇인가를 학계와 연구기관, 시민단체의 시각으로 판단하고 앞으로는 주민생활에 도움이 되는 법률로 정비하자는 의미가 있고 앞으로도 이런 노력을 계속 이어가려고 한다. ● ‘소파 방정환’ 선생의 묘지이전을 화두로 꺼낸 이유는 무엇입니까? ○ 어린이날을 처음 제정한 방정환 선생의 정신은 어린이교육의 희망이며 국가장래의 희망이다. 선생의 묘는 지금 이장 신청을 받고 있는 망우리 공원묘지에 있다. 그런데 관할 중랑구청과 서울시설관리공단에서는 금년12월 안에 이장신청을 하면 80만원을 지원한다며 이장을 권유하고 있다. 그렇다면 이 기회에 국가 내지 서울시 정책으로 선생의 묘를 어린이 대공원으로 이전하여 모든 어린이들이 참배할 수 있게 하거나, 새로 도입한 수목장(樹木葬)을 포함한 자연장 제도의 시범사례로 선생의 모교인 미동초등학교내 수목을 골라 그 아래 골분을 묻어 선생을 기념하면서 자연장의 산 교육장으로 삼으면 좋겠다는 생각이다. 그러나 안타깝게도 현행 ‘장사법’으로는 시행이 불가능한 현실이다. ● 보건복지부 간부는 가능하다고 하지 않았습니까 ? ○ 나 뿐만 아니라 참석한 대부분의 분들이 의아했다. 지금 장사법 제17조와 시행령 제22조에는 묘지·화장시설과 봉안시설 그리고 자연장지를 설치할 수 없는 지역을 국토계획법 등 20여개 법률규정을 인용하며 열거하고 있는데 이 규정을 다 적용하면 어린이대공원이나 미동초등학교로의 이전은 불가능하다. 그런데 복지부 간부가 가능한 것처럼 말한 것은 법규정을 제대로 이해하지 못한 것으로 보인다. 가능하다면 구체적으로 법령규정을 들어 설명해야 하는데 이는 새로운 정책이 성공하느냐의 핵심과제와 연결돼 있기 때문이다. ● 미동초등학교를 예로 든 이유는 무엇입니까? ○ 서울 서대문 로타리 근처에 있는 미동초등학교는 소파선생과 오세훈 시장, 유인촌 장관, 연예인 엄앵란, 사미자 씨 등이 졸업한 유명한 학교다. 그리고 망우리 공원묘지의 최고관리책임자는 오시장이다. 따라서 오시장의 개인적인 사례로 보지 않더라도 망우리 묘역을 관리하는 최고행정책임자인 한편, 국가와 서울시 장사정책의 시행자의 위치에서 국가미래의 상징인 소파 선생의 이전문제를 해결하는 것은 국민과 시민을 향한 설득력이 있고 상징성이 매우 높다고 본다. 반면 소파 선생의 묘지 이전문제 하나를 해결하지 못하고서 원지동 지역 주민과의 갈등을 해결하고 대규모 추모공원을 설치할 수 있다고 보는 것은 무리라고 보기 때문이다. ‘장사법’은 명칭, 목적, 규정 등 문제 투성이 ● 그렇다면 장사법 내용에 문제점이 많다는 뜻입니까? ○ 많은 정도가 아니라 법률 명칭에서부터 목적, 장사시설의 설치제한규정, 장례식장 등 어느 것 하나 제대로 된 내용이 없다. ‘장사법’은 고인들의 덕망을 기리고 추모하는 것이 우선이고 장례절차와 안식처를 설치, 관리하는 것이 목적이어야 한다. 그럼에도 고인에 대한 추모정신은 철저히 배제하면서 고인의 유해와 추모시설 자체를 혐오시설로 인정하게끔 규정함은 물론이고 산 사람이 고인과 추모시설로부터 입을지 모르는 피해방지에만 중점을 둔 법률이라는 점이다. ● 문제점을 좀 더 구체적으로 설명하신다면 ? ○ 첫째 추모시설을 혐오시설로 규정하고 있다는 점이다. 예를 들어 ‘국립묘지법’에는 ‘시신’(屍身)으로 규정하고 있는데 ‘장사법’은 ‘시체’(屍體)라고 규정하고, ‘화장’을 ‘시체를 불에 태워 장사지내는 것’으로 끔찍하게 표현하고 있다. ‘화장’ 규정은 1961년「매장등및묘지등에관한법률」제정 후 ‘유골’을 추가한 것이 전부이고 57년간 그 정서는 변하지 않고 있다. 이러한 혐오정서는 국토계획법 등 20여개 관련법령 규정에 ‘보건위생상의 위해를 방지하기 위해서’로 규정하여 장사시설이 혐오시설임을 부추기고 있는 것이다. ○ 둘째는 ‘장사법’은 추모제도를 규정한 유일의 법률인데도 철저하게 주체성을 상실하고 있다. 추모시설은 이러이러한 곳에 설치할 수 있다고 규정하면 국민이 쉽게 이해할 수 있는데, 또 그렇게 하는 것이 국가가 국민에게 서비스하는 방법이다. 그런데 ‘장사법’은 이러이러한 곳에 설치할 수 없다는 간접규정형식으로 어렵게 정하고 있는데다 그나마도 제한지역을 스스로 정하지 못하고 국토계획법 등 20여개 법률에서 정하고 있다. 설치지역은 국토계획법 규정에, 지역 안에 설치할 수 있는 건축물은 건축법 [별표] 규정에 따르도록 하고 있다. 문제는 이러한 개별법과 ‘장사법’의 제정목적이 다르기 때문에 적용에 한계가 있다는 것이다. ● 그러면 ‘장사법’을 다시 개정해야 한다는 뜻인가요? ○ 그렇다. 고인에 대한 추모가 국가사회발전에 절대로 필요하고 중요하다고 판단된다면 ‘장사법’의 명칭을 가칭「추모문화진흥 및 장례 등에 관한 법률」로, 목적과 용어도 바꿔야 한다. 가장 중요한 것은 설치할 수 있는 지역을 정하는 규정을 다른 법률 규정에 따르지 않고 스스로 정하도록 특별법적 지위를 확보하는 것이다. 예를 들면 ‘다른 법률의 규정에 불구하고 이 법률의 규정에 따른다.’ 라고 규정하거나 아니면 최소한 ‘다른 법률의 규정에 의한 인·허가받은 것으로 본다.’는 의제규정을 두는 것이다. 종교, 풍습, 자치단체에 역할을 부여하라 ● 종교단체의 역할과 공조를 특별히 강조했는데요... ○ 원래 교회는 순교자 또는 신자들의 묘지위에 세워진 것이다. 가톨릭교회에서 매일 지내는 미사는 제사이고 추모행사다. 불교의 의식과 개신교 의식도 같은 취지라고 이해한다. 특히 법률에서 불교 사찰에서 거행되는 다비의식을 규정한 것은 중요한 의미를 갖고 있다. 종교의식은 구체적이며 엄격하며 내용도 법령에 정한 것보다 훨씬 광범위하다. 더구나 시행력은 법률보다 월등히 강력하다. 따라서 종교단체의 역할을 인정하고 공조하는 의미에서 법령에서 정하는 상당부분을 종교단체에 넘겨준다면 국가정책은 수월하게 성취할 수 있다고 본다. ● 민간 풍습과의 관계는 어떻게 보십니까? ○ 좋은 질문이다. 얼마 전 모친의 장례를 치룬 어떤 분의 경험담을 들었다. 묘에 묻을 때 쓰는 횡대를 다섯 개 밖에 가지고 오지 않아 시신의 다리부분을 그대로 흙으로 채울 수밖에 없었다고 한다. 그러나 고인의 딸이 고인이 불편할 것으로 강력히 주장하여 다음 날 다시 묘를 파고 나머지 칠성판 두 개를 덮고 묻었다. 만일 법에서 규정했기 때문이라고 한다면 이렇게 하지 못했을 것이다. 후손들의 추모정신과 민간의 풍습, 예로 지관(地官)의 말 한마디는 법률보다 시행력이 강하다는 것을 말하는 것이다. 민간과 지방의 고유한 풍습과 관련된 사항을 법률에서 규제하는 것보다는 민간단체 또는 자치단체가 스스로 준칙이나 조례로 정하여 시행하도록 위임하는 것이 법률의 부담을 덜고 시행은 가능하게 하는 방법이다. ● 고양이 장례식장은 등록사항이라고 소개했는데요..... ○ 동물보호법은 개와 고양이 등의 장례식장은 등록사항으로 규정하고 있는데 시신을 3일 이상 보관하는 사람의 장례식장은 ‘장사법’ 상 자유업이다. 그리고 의료법에서 종합병원의 장례식장을 부대사업으로 신고하면 운영할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 ‘장사법’은 시신을 3일 이상 모시는 사람의 장례식장을 자유업으로 규정하고 있는데 아무리 규제철페 원칙을 따랐다고 하지만 희곡 같다는 생각이다. ‘장사법’의 주체성이 상실된 또 다른 사례인데 과연 “이런 법도 법인가?” 라는 의문이 든다. 화장장 설치, 기초자치단체가 주도적으로 해야 ● 화장장을 소규모로, 구청건물에 설치해야 한다고 주장했는데 지금까지의 관행으로 봐서 좀 무리가 있지 않습니까? ○ 지금까지 관행은 행정편의주의에 따른 것이다. 지금은 지방화 시대다. 한국최초의 우주인 이소연 박사가 우주선에서 “사람이 먹고 배설하는 것이 그렇게 중요하다는 사실을 우주선에서 비로소 알았다”라고 했다. 지방자치의 정곡을 찌른 말로 “지역 내 문제는 지역 안에서 해결하는 것이며 다른 지역에 의지하거나 떠넘기는 것은 지방자치 정신에 어긋난다.”는 지방자치 원칙을 한마디로 언급한 것으로 들린다. 기초자치단체는 인구수에 따라 1-2기 정도의 화장로를 소규모 시설에 설치하여 운영하면 된다. 주민이 싫다고 하여 설치할 곳이 없다면 구청 건물 안에 소규모 화장로를 설치한다는 각오로 임해야 “주민을 주인으로 알고 봉사한다.”는 공약과 일치한다고 보며 주민도 따를 수 밖에 없을 것이다. 문제는 법률이 이를 막고 있다는 점이다. ● 개정 ‘장사법’이 기초자치단체 사무로 규정되어 있다는 뜻인지요? ○ 아니다. 일부지역과 언론에서 그렇게 보도된 적이 있는데 개정 ‘장사법’은 종전과 같이 추모시설 설치 사무를 광역과 기초자치단체의 공동사무로 규정하고 있을 뿐이다. 그러나 지방자치법과 지방분권 특별법에는 광역과 기초자치단체 사무로 경합되는 경우, 원칙적으로 기초단체 사무로 배분한다고 원칙을 정하고 있다. 다만 특별시, 광역시와 같은 특별한 경우에는 인근 2-3개의 기초단체가 쓰레기 처리시설 등 다른 시설과 공동 분배방식으로 설치하는 것은 바람직하다고 보며 장사법과 국토계획법에도 그런 취지로 규정을 두고 있다. ● 그렇다면 원지동 추모공원을 서울시가 직접 추진하는 것은 문제가 없습니까? ○ 대단히 민감하고 복잡한 질문이다. 우선 앞에서 말한바와 같이 미비한 내용인‘장사법’ 만으로는 해석이 되지 않는다는데 문제가 있다. 화장장은 국토계획법에서는 기반시설이며 도시관리계획으로 결정하도록 돼 있는데 서울시의 경우는 도시관리계획의 입안자는 서울시장이나 조례로 구청장에게 위임하도록 규정하고 있다. 다만 市계획과 관련하여 시장이 입안할 있도록 규정(별표 3)하고 있고 도시관리계획의 결정권자가 시장이다. ‘장사법’이 장사시설 설치에 관해 스스로 정하지 못하고 국토계획법 등 다른 법률에 의지하고 있으므로 서울시가 원지동 추모시설을 市계획으로 추진하는 것은 정당하다고 본다. 다만, 개인적으로는 지방자치정신으로 보면 추모시설은 자치구 단위로 하는 것이 옳다는 생각이나 법률에 서울시가 설치의 주체로 규정돼 있다는 말이다. ● 하남시가 추진한 광역화장장 설치계획은 서울시 경우와는 다르다는 뜻입니까? ○ 서울시와 하남시의 경우는 다르다. 우선 ‘장사법’은 설치책임을 경기도와 하남시에 공동으로 부여하고 있으나 구체적인 절차규정은 국토계획법에 따르도록 규정하고 있다. 그런데 국토계획법은 도시계획의 수립단위를 특별시와 광역시는 광역자치단체로 하는데 비해 도의 경우는 수립단위를 시와 군으로 하고 있다는 점이 다르다. 따라서 하남시의 경우 화장장(기반시설) 설치의 입안은 하남시장이 하고 결정은 도지사가 한다. 문제는 광역시설로 계획할 경우에는 먼저 인근 자치단체와 협의체를 구성하거나 협약을 체결한 후에 추진이 가능하며 이것이 이루어지지 않으면 경기도지사가 추진할 수 있도록 규정하고 있는데 이런 절차를 거치지 않았다는 점이다. ‘장사법’은 추모정신을 구현할 수 있어야 ● 국내 문제는 이만하고 외국의 추모시설 사정은 어떻게 보십니까? ○ 외국은 추모공원을 산 자와 죽은 자의 교류시설로 보는 인식이다. 예를 들어 미국의 리치몬드 대학을 비롯해 많은 대학은 학교 안에 납골당을 설치하고 있다. 평생을 교직에 바친 교수들이 고인이 되어도 학교 안에 남아있기 바라며, 학생들도 고인이 된 교수와 수시로 만나 대화하는 곳으로 보기 때문이다. 일본에서는 화장장이 어린이 인성교육장으로 활용되고 있다. 미국과 유럽에서는 고급주택가와 가까이 있는 공원묘지를 쉽게 볼 수 있는 것도 그런 정서가 정착돼 있기 때문이다. ● 끝으로 가장 시급히 해야 할 일은 무엇이라고 생각하십니까? ○ ‘장사법’은 내용과 법리적으로 합리성이 부족하여 시행에 한계를 들어 낸 법률이다. 오히려 갈등을 일으키는 님비정서의 대표적 법률로 전락하고 있다. 따라서 국정개혁 차원에서 과감한 개혁을 해야 한다. 그 결과 주민에게 필요한 각종 공익시설의 설치 때 마다 일어나는 갈등을 해소하는 계기가 돼야 한다. 정부가 의지가 있으면 가능하다. 작년 5월 26일 공포하고 시행까지 1년간 많은 문제점이 지적됐지만 ‘장사법’은 개선되지 않았다. 끝으로 추모시설이 혐오시설이 아니라는 홍보활동을 영화, 비디오, 교과서 등 모든 방법을 동원하여 적극적으로 전개할 필요가 있다. 한때 화장실(변소)이 혐오시설이었으나 이제는 한국의 화장실문화가 세계적 선진국 문화로 자리매김한 것을 교훈삼아야 한다. 이런 취지에서 장사시설 설치 문제로 가장 많은 갈등을 겪고 있는 오세훈 서울시장이 ‘장사법’의 개정을 강력히 건의하고 소파 선생과 같은 분들의 추모시설을 적절한 장소에 설치할 수 있도록 해야 한다. 그 결과 우리의 추모시설도 다른 나라의 모범이 되는 문화시설로 발전하게 되기를 기대한다. ● 오랜 시간 귀한 말씀 감사합니다. ○ 대담의 취지가 널리 알려져 국민들의 이해에 도움이 되었으면 좋겠다. [대담 : 김동원 발행인] |
